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关于县政府规范性文件备案审查工作的调查报告
——2015年7月28日在武隆县第十七届人大常委会第二十七次会议上
县人大常委会调研组
为配合县人大常委会搞好规范性文件备案审查的工作评议，根据重庆市人大常委会关于上下联动评议政府规范性文件备案审查工作的统一部署，按照县人大常委会评议工作实施方案的要求，县人大常委会评议工作小组于6月深入5个县级部门和6个乡镇，通过听取汇报、召开座谈会、查阅资料等方式，对规范性文件备案审查工作进行了专题调研。现将有关情况报告如下：
一、工作开展情况
近年来，随着民主法制建设进程的加快，县人民政府高度重视法治政府的建设，将规范性文件备案审查工作作为推进依法行政的重要举措来抓，在规范性文件的起草、论证、审签、公布、备案审查等方面做了大量的工作，取得了较好的成绩，主要表现在以下几个方面：
（一）建立制度，规范备案审查工作。为贯彻落实好《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》的规定，县政府出台了《武隆县行政规范性文件制定程序规定（试行）征求意见稿》，明确了规范性文件备案审查的流程、方法和步骤。2011年至2014年，向县人大常委会报送规范性文件27件。
（二）成立机构，增强备案审查力量。县发改委、县城乡建委规划局、县国土房管局等一些重要的行政执法部门专门设置了法制科室，配备了工作人员，确保规范性文件备案审查工作落到实处。
（三）事前审查，提高规范性文件质量。坚持县政府法制办负责人和法律顾问列席县政府常务会议，为政府集体决策提供法制保障。要求乡镇、县政府部门出台的规范性文件和需以县政府名义出台规范性文件在报送县政府审定前由本单位法制机构进行合法性审查，形成规范性文件前置审查层级网络，通过多次把关保障规范性文件出台的合法性。
（四）公开信息，增强规范性文件生命力。按照依法行政、法治政府建设及政府信息公开的相关要求，在县政府公众信息网上公布规范性文件，同时在行政服务中心设置政府公报查询处，供公众查阅，并接受公众监督。2013年，按市上统一要求，在政府公众信息网上接入了规范性文件目录库的链接入口，方便公众查阅。
（五）注重清理，提高规范性文件时效性。县政府每年坚持定期清理规范性文件，及时公布失效和废止规范性文件。2015年2月根据《重庆市人民政府办公厅关于全面清理规范性文件的通知》（渝府办发〔2015〕152号）要求，对直辖以来至2014年12月30日期间，以武隆县人民政府、武隆县人民政府办公室形式制发的行政规范性文件进行了全面的清理，这次全面清理规范性文件工作中，县政府起草了《武隆县人民政府办公室关于公布废止的规范性文件目录的通知》，对清理出的因调整对象已消失、适用期已过、不需要继续执行的144件县政府文件予以废止。
据统计，直辖以来，县政府（含县府办）制定规范性文件179件。其中：有效规范性文件35件，失效或废止规范性文件144件；县政府部门共计制定规范性文件26件；乡镇政府制定规范性文件共计5件。县级部门和乡镇制定的规范性文件由各自清理，且报备的少。县政府向县人大常委会报备规范性文件16件；县级部门（不含县政府办公室）和乡镇向县政府法制办报备的规范性文件5件。
二、规范性文件备案审查工作中存在的主要问题
近几年来，县人民政府规范性文件备案审查工作取得了较好的成绩，但也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）思想认识有待提高。对规范性文件备案审查工作的重要性认识不足。虽然监督法对规范性文件备案审查工作提出了明确要求，但是此项工作受到的重视程度远远不够。很多单位负责人在座谈交流中，坦言正是因为此次评议活动才开始重视该项工作。以前，在出台文件前，基本没有经过备案审查，而是按照普通公文运转程序审签实施。调查发现，各级各部门或多或少的制定了规范性文件，但送县政府法制办备案审查的规范性文件却很少。
（二）工作力量仍然薄弱。一是机构设置不健全。县政府大多数部门未设立专门的法制科室，有的单位即使设立了相应机构，但其往往还要承担信访、纪检工作，导致规范性文件备案审查工作分工不明确、责任未落到实处；乡镇基本没有设立专门的法制机构，除少数乡镇聘请了法律顾问，在制定出台规范性文件时请律师对文件的合法性进行审查外，大部分乡镇的法制工作多由综治办或办公室代替。二是队伍建设亟待加强。如县法制办，作为全县规范性文件审查备案机构，县政府法制办人员太少，力量不足，现有4人，其中，1人兼任县政府办公室副主任， 1人担任县政府领导秘书，专职专业从事法制工作只有2人，既对全县规范性文件进行合法性审查，也对一般的涉法事务文书、经济合同进行合法性审查，最近三年涉法审查每年都在140件左右。
（三）文件质量亟待提高。一是制定机关对上位法的立法意图和精神理解不透，只根据其中一个法律条文而制定，导致与上位法相冲突，如：交委在制定铁路建设两侧限建的通告中，扩大了限制范围，没有把铁路分为高速铁路和一般铁路，而是统一按高速铁路的规定适用一般的规定将限制范围扩大，不符合法律的规定，在审查过程中进行了修改。另外，在会议纪要的制定方面，存在对上位法理解不透和不准的现象，导致侵害相对人的权利问题，如在银荣煤矿关闭过程中，由于制定的会议纪要没有法律依据而关闭，导致关闭的法律依据不充分，存在诉讼败诉的风险，最后在诉讼过程中，在法院的主持下调解结案。二是超上位法范围增加相对人义务，如两违整治办法：城乡建委在起草该办法时，为了达到制止违法建设的行为，要求加大处罚力度，如在规定中既可以处罚罚款，如不接受罚款时又可以采取强制拆除，法制办在审查时认为不符合《城乡规划法》的规定和行政处罚原则，进行修改在罚款和拆除的处罚上只能选其一。三是部门利益保护现象严重，都是尽量从有利于部门利益的角度找依据。如：公租房管理实施细则，住房保障办为了强化管理，超出上位法的规定，要求租房户支付租房保证金，法制办在审查时认为加重了相对人义务予以删除。四是制定单位从事起草人员法律专业知识不强。根据调查，我县各部门大多数没有法制机构，具有法律专业知识的人员不多，在起草规范性文件时基本是模仿上面文件规定，对文件精神没有法治思维方式的理解，造成制定的规范性文件与上位法相冲突的现象。