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根据国家“十二五”规划中的主体功能区战略和2009年《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》,广西壮族自治区桂林市成为我国首个获得国务院层面确定建设的旅游综合改革试验区,它也是我国首个以城市为单位建设的国家旅游综合改革试验区。美丽的漓江不仅是广西旅游发展的资本,也是国家确定的重要生态保护区域,如何保护漓江并促进该区域经济社会生态等方面协调发展,引人思考。
为了解决这一问题,2011年11月24日,广西壮族自治区十一届人大常委会第二十五次会议表决通过了《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》,该条例于2012年1月1日起施行。条例从制度入手,抓准可持续发展的切入点,有效地平衡环境保护与发展的关系,切合实际地制定了一些具体措施,在民主立法、科学立法方面作了有益的探索。
立法背景:多头管理致执法难
在水流域生态管理方面,由于国家以前主要是针对某一方面分别进行立法,形成了比较分散的部门管理体制,没有一部整体性的水流域管理法律。在既有的法律体系框架下,如何通过地方立法形成一种协调性的综合管理体制,始终是地方立法难以突破的瓶颈。在漓江条例制定以前,由于涉及多个部门对漓江“齐抓共管”,国家法律对环境管理责任承担又不明确,环境管理难以协调,漓江污染源治理也就难以根绝。比如,漓江的船舶污染,属于海事部门管辖,但也归环保部门管。多头管理导致难执法。
制度的缺失导致漓江经常存在季节性枯水、水质污染、水土流失等环境问题。2007年11月18日,中华全国律师协会环境与资源法专业委员会和广西律师协会环境与资源法专业委员会联袂在桂林通过并发布了《漓江宣言》,向社会呼吁通过立法保护漓江,在社会上引起了强烈反响。
立法过程:充分体现民主科学
漓江生态区作为山水结合的旅游胜地,保护的区域包括猫儿山国家级自然保护区、青狮潭自治区级自然保护区、海洋山自治区级自然保护区、会仙喀斯特国家湿地公园等生态保护区域。为了使条例制定得更加科学,各级领导以及相关的专家学者先后对桂林市区、兴安、阳朔等地进行实地调研100多次,并多次召开生态学专家、法学专家等座谈会、论证会,就草案中的相关科学问题进行研究讨论,广泛听取专家的建议和意见。除此之外,广西壮族自治区法制办在条例起草过程中,对科学立法有了一些新的突破,例如2008年6月27日,自治区法制办正式向广西律师协会递交委托函,委托广西律协起草专家建议稿,这是广西建立委托专家立法制度后的首次尝试。再如,2011年11月18日,自治区人大在二审草案时运用“论辩会”的方式听取专家学者的意见和建议。论辩会由广西大学法学院、广西政法管理干部学院等有关单位的学者构成,分正反两方对草案的部分条款进行激烈论辩,并组织专家进行评析。这种形式不仅新颖活泼,而且具有社会影响力。
由于漓江流域的生态保护涉及周边300万居民的相关权益,因此,立法的民主性对立法能否取得成功影响深远。在公众参与立法的路径和方式方面,条例的制定也取得了一些重要突破。自治区法制办通过网络、报纸等新闻媒体的宣传,在公众参与立法的普及度方面得到了很大提高。例如,2010年10月自治区法制办将条例草案征求意见稿公布在广西政府法制网上,公开向社会各界征求意见。根据公众反馈信息,自治区法制办将条例草案修改后,又于2011年5月公开在自治区人民政府门户网站及广西政府法制网面向社会进行第二次公开征求意见。为了提高条例草案征求意见稿的说服力,第二次征求意见稿在保留了第一次征求意见稿原有架构的基础上,作出了几方面的调整补充,不仅公布了全文,而且通过附图形式将漓江生态环境保护范围区域介绍给公众。这些举措让人一目了然,提高了公众的可接受性和易参与性。
立法效果:游客投诉明显减少
漓江流域流经一市五县。过去,漓江的管理长期实行属地管理、各部门分级负责的体制,多头管理造成职责权属不清,部门之间逐利推责,协调配合难。漓江条例颁布实施后,由于条例授予了漓江流域管委会等相关职能部门相对集中的行政许可权和行政处罚权,使漓江流域综合整治工作有了很大改善。同时,漓江条例还建立了目标责任管理制度,将环保责任纳入相关部门的绩效考核之中,实行一票否决的行政问责机制。这些举措极大提高了条例的权威性和约束力,促进了法规的有效实施。
漓江全长437公里,涉及人口数百万之众。漓江条例颁布后,对沿江百姓的生产生活都造成不同程度的影响。例如,竹筏漂流是沿江百姓利用漓江发财致富的一大产业,经济效益十分可观。然而在条例出台前,由于没有对竹筏漂流的统一管理,“飞钩挂船”、“尾随兜售”等行为经常发生。筏工之间抢客、斗殴、宰客等现象严重影响了漓江旅游的声誉。条例出台后,漓江流域管委会成立了阳朔漓江景区管理公司,通过公司对竹筏实行统一管理。公司通过完善竹筏上的救生设备,对竹筏进行统一编号,实行统一售票等措施,促进了竹筏漂流的有序发展。现在,漓江江面上每天保有竹筏180条左右,竹筏漂流秩序井然。公司还组织筏工进行培训,只有获得筏工证和运营证后方能上筏载客。公司把门票收入的一部分返还给筏工,他们跑一趟有100多元的收入,并不比以前低,游客投诉明显减少。(作者：余俊 黄坚)